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LES CAHIERS DE L'OFIVAL
LE COUT DES CONTRAINTES REGLEMENTAIRES
POUR LA PRODUCTION PORCINE FRANCAISE
Etude réalisée par l’ITP pour le compte de
l’OFIVAL
Parue en juin 2003
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Les pressions environnementales sont devenues une donnée fondamentale du développement de la production porcine dans la plupart des pays de l’Union européenne.
La réglementation définit des normes minimales avec des calendriers de mise en œuvre, mais la transcription dans le droit des pays ou des régions peut créer des inégalités de traitement entre les producteurs de l’UE.
Les modalités pratiques des procédures administratives (seuils, délais, coûts) sont une autre source de distorsion.
Après une analyse des contraintes réglementaires communes et particulières qui s’appliquent dans chaque pays ou bassin de production, l’étude approfondit les conditions de développement des projets d’élevage de porcs dans 3 pays spécifiquement choisis :
De plus, les Pays Bas font l’objet d’une attention toute particulière en raison de la très forte densité d’animaux de certaines de ses provinces et de la difficulté de ce pays à arrêter une réglementation adaptée à sa situation et aux exigences communautaires
Introduction Chapitre 1 Principales réglementations s’appliquant aux élevages de porc dans le domaine de l’environnement 1. Textes réglementaires 1.1. UE : réglementations et directives européennes
1.1.1. Directive nitrates 91/676/CEE
1.1.1.1. Principes, actions et délais 1.1.1.2. Transposition dans les pays membres
1.1.2. Directives "Installations classées"
1.1.2.1. Autorisation et étude d'impact 1.1.2.2. Directive "IPPC"1.2. Dispositions nationales 2. Contenu des dispositions réglementaires 2.1. Règles de localisation
2.1.1. Distances vis à vis des tiers
2.1.1.1. France 2.1.1.2. Autres pays2.1.2. Distances vis à vis des points d’eau 2.2. Règles d'aménagement
2.2.1. Des bâtiments 2.2.2. Stockage des déjections 2.3. Règles d'exploitation
2.3.1. Quantités maximales d'azote épandu 2.3.2. Périodes d’épandage
2.3.2.1. France 2.3.2.2. Autres pays2.4. Normes utilisées pour l’estimation des rejets
2.4.1. France
2.4.1.1. Volumes d'effluents produits par animal 2.4.1.2. Composition en azote et phosphore2.4.2. Études comparatives
Chapitre 2 Conditions d’installation et de fonctionnement des élevages de porc en France 1. Rappels sur la réglementation
1.1. Législation sur les installations classées 1.1.1. Déclaration ou autorisation 1.1.2. Modifications récentes 1.2. Directive Nitrates
1.2.1. Textes et principales dispositions 1.2.2. Le décret du 10 janvier 2001 1.3. Les outils
1.3.1. Le PMPOA
1.3.1.1. Une première génération prolongée 1.3.1.2. Vers un nouveau PMPOA1.3.2. Les programmes de résorption des ZES 1.3.3. La redevance pollution 1.4. Procédures relatives aux Installations classées
1.4.1. Régime de l’Autorisation
1.4.1.1. Étapes à suivre 1.4.1.2. Dossier de demande d’autorisation 1.4.1.3. Prescriptions techniques applicables aux porcheries soumises à autorisation1.4.2. Autres procédures
1.5. Conclusion1.4.2.1. Déclaration 1.4.2.2. Le règlement sanitaire départemental 1.4.2.3. Réglementation spécifique aux élevages en plein air
2.1.1. Bilan des retours 2.1.2. Qualité des réponses 2.1.3. Traitement des commentaires
2.1.3.1. Élaboration d'une grille de codification 2.1.3.2. Enquête complémentaire auprès des groupements de producteurs2.2. Résultats descriptifs : caractéristiques des projets traités
2.2.1. Implantation géographique des projets
2.2.1.1. Répartition régionale 2.2.1.2. Statut des zones d'implantation des projets2.2.2. État d'avancement et types de projet
2.2.2.1. État et types des projets en liaison avec le régime ICPE 2.2.2.2. Liaison entre le type de projet et l'état d'avancement2.2.3. L'éleveur et son projet
2.2.3.1. Age et situation professionnelle des porteurs de projets 2.2.3.2. Liaison entre l'âge du candidat, sa situation professionnelle et le type de projet2.2.4. Statut juridique
2.2.4.1. Statut selon le régime ICPE 2.2.4.2. Liaison entre le statut juridique et le type de projet2.2.5. L'exploitation
2.2.5.1. Surfaces d'exploitation 2.2.5.2. Surfaces d'épandage2.2.6. L'atelier porcin
2.2.6.1. Activité de l'élevage selon le régime ICPE 2.2.6.2. Bilan des places créées2.3. Délais et difficultés rencontrées
2.3.1. Délais engendrés 2.3.2. Inventaire des difficultés rencontrées dans le déroulement des projets d'élevages porcins
2.3.2.1. Principales sources de difficultés 2.3.2.2. Nature des difficultés 2.3.2.3. Modalités d'expression 2.3.2.4. Conséquences sur les projets2.3.3. Conclusions 2.4. Stratégies d'installation et de développement
2.4.1. Créations à neuf 2.4.2. Extensions d'élevages déjà existants
2.4.2.1. Extensions avec changement d'activité 2.4.2.2. Extensions dans le cadre de la même activité2.5. Conclusion
Chapitre 3 Conditions d’installation et de fonctionnement des élevages de porc au Danemark 1. Introduction 2. Contexte réglementaire s'appliquant aux productions animales danoises 2.1. Loi Harmonie 2.2. Loi sur l'Agriculture
2.2.1. Le contrôle des structures 2.3. La Loi de Planification 3. Densités animales dans l'agriculture danoise en 2000 4. La procédure danoise d'extension d'élevage 4.1. Extensions et constructions d'élevage
4.1.1. Extensions d'élevages de moins de 250 UA 4.1.2. Extensions et constructions d'élevages de plus de 250 unités animales 4.1.3. Présentation schématique des étapes 4.2. Application de la réglementation au travers d'études de cas
4.2.1. Création d’un élevage de 1 300 places à l’engraissement 4.2.2. Élargissement pour adapter l’engraissement au naissage 4.2.3. Un dossier de régularisation 4.2.4. Transformation d’un élevage laitier en élevage de porcs 4.2.5. Élargissement d'un élevage dans une zone sensible 4.2.6. Un projet d'engraissement de 15 100 porcs 5. Origine actuelle de la croissance de la production porcine 5.1. Dynamique de la production 5.2. Réorientation de la production du lait vers le porc 5.3. Les céréaliers cherchent un revenu supplémentaire 5.4. Le potentiel du traitement 6. Conclusions et perspectives
Chapitre 4 Politique environnementale aux Pays-Bas 1. Règles pour l'utilisation des rejets animaux 1.1. MINAS 1.2. Contrats d'écoulement de lisier 2. Règles pour la limitation des rejets 3. L'extension ou la construction d'élevages 4. Le traitement du lisier est encore peu répandu 5. Excédent national de lisier en 2003 6. Conclusions
Chapitre 5 Conditions d’installation et de fonctionnement des élevages de porc en Espagne Introduction 1. Contexte général de la production porcine en Espagne 1.1. Le porc leader des productions animales 1.2. Dans le contexte général d'une agriculture diversifiée 1.3. Un bilan porcin de plus en plus exportateur 1.4. La production porcine se développe 1.5. L'azote n'est pas un problème au plan national 2. Aspects réglementaires du développement des élevages 2.1. Lois sanitaires et zootechniques de première génération 2.2. Directive Nitrates 2.3. Réglementations sur les Installations classées 2.4. Loi sanitaire et zootechnique de dernière génération 3. Pratiques liées à l'installation et à la croissance des élevages de porcs 3.1. Catalogne
3.1.1. Aspects réglementaires s'appliquant aux élevages de porcs
3.1.1.1. Directive Nitrates 3.1.1.2. LIIAA 3/98 3.1.1.3. RD 324/2000 3.1.1.4. Plan et livre de gestion des déjections3.1.2. Procédures et démarches pratiques
3.1.2.1. Modalités du classement des élevages 3.1.2.2. Circuits, coûts et délais induits 3.1.2.3. Évaluation environnementale (étude d’impact)3.1.3. Problématique du lisier en Catalogne
3.1.3.1. Balance de l’azote 3.1.3.2. Caractéristiques des exploitations 3.1.3.3. Coût du lisier 3.1.3.4. Solutions de traitement 3.1.3.5. Opposition sociale3.2. Aragon
3.2.1. Aspects réglementaires s'appliquant aux élevages de porcs 3.2.2. Problématique du lisier en Aragon
3.2.2.1. Le porc est cause de la moitié des rejets organiques 3.2.2.2. Les exportations par les cultures sont faibles 3.2.2.3. Un bilan azoté excédentaire 3.2.2.4. L’intégration et l’environnement3.3. Navarre
3.3.1. Aspects réglementaires s'appliquant aux élevages de porcs
3.3.1.1. L'urbanisme 3.3.1.2. L'environnement3.3.2. Procédures et démarches pratiques 3.3.3. État des lieux des élevages au regard de l'environnement 3.3.4. Problématique du lisier en Navarre 3.3.5. Stratégies de développement des élevages
3.3.5.1. Exemple N°1 : élevage de 200 truies naisseur engraisseur 3.3.5.2. Exemple N°2 : élevage multisite de 1 200 truies naisseur engraisseur3.4. Communauté de Valence
3.4.1. Résultats d’une enquête portant sur 202 exploitations 3.4.2. État des lieux des élevages au regard de l'environnement
3.4.2.1. Emplacement des élevages 3.4.2.2. Licence et autorisation 3.4.2.3. Raccordement aux réseaux 3.4.2.4. États des bâtiments et équipements 3.4.2.5. Stockage et utilisation des déjections4. Conclusion Lexique CONCLUSION GÉNÉRALE Bibliographie Annexes Texte de la Directive Nitrate
Les contraintes liées à l'environnement pèsent de plus en plus sur le développement et le fonctionnement de la production porcine, quelle que soit sa localisation. L'étude recense les contraintes réglementaires qui s'appliquent aux élevages de porcs dans l'Union européenne, en approfondissant la situation en France, au Danemark, aux Pays-Bas et en Espagne, pour lesquels des entretiens avec des experts et des éleveurs ont permis d'en préciser les modalités pratiques et les effets. Pour la France, une enquête a été réalisée auprès des groupements de producteurs, dont les résultats portent sur 611 projets déposés entre 1997 et 2001.
Les réglementations se complètent dans tous les pays, à partir des directives de l'UE et selon des sensibilités plus nationales ou locales. Dix ans après sa publication, la directive nitrates est engagée partout mais avec un niveau d'avancement variable. L'importance des zones vulnérables semble avoir été sous estimée dans bon nombre de pays. L'efficacité des plans d'action dépend surtout des mesures agronomiques qui régissent l'utilisation des fertilisants, et notamment celle des engrais chimiques en complément des apports organiques. C'est une insuffisance majeure de la directive nitrates de ne limiter que les apports d'azote organique (à 210 puis 170 kg par hectare et par an).
La directive IPPC, qui traite de la lutte intégrée contre la pollution, n'a pas été transcrite dans tous les pays, mais des réglementations sur les Installations classées, qui peuvent être plus anciennes, s'appliquent souvent. Comme en France, elles définissent, avec des nuances, un régime d'autorisation auquel sont soumis tous les projets présentant un risque élevé pour l'environnement.
D'une façon générale, les réglementations nationales portent aussi la marque de sensibilités particulières, propres à chaque pays : la pollution aux Pays-Bas avec une orientation très marquée sur la maîtrise des rejets de phosphates ou d'ammoniac dans l'atmosphère, le bien-être au Royaume-Uni, les structures au Danemark, le sanitaire en Espagne.
Enfin, les élevages de porc s'insèrent dans un environnement humain et social. A ce titre, ils doivent tous respecter des règles locales d'urbanisme, que ce soit au plan des permis de construire ou des autorisations nécessaires pour l'exercice de leur activité. C'est à ce niveau que les oppositions se manifestent, dans un cadre structuré par la réglementation (avis formulés lors d'enquêtes publiques) ou de manière plus directe, souvent virulentes.
Les pays du Nord de l'UE connaissent des réglementations très contraignantes pour l'élevage en général, et porcin en particulier. Inversement, en prenant l'exemple du Danemark, celles-ci définissent des espaces de liberté pour les éleveurs, à l'intérieur desquels de nouveaux développements sont possibles, sans crainte d'oppositions arbitraires ni de remises en cause, dès l'instant que la loi est respectée.
En France, la production porcine rencontre de grandes difficultés pour se développer, dans toutes les régions, même celles où se posent peu de problèmes environnementaux. Le délai moyen pour obtenir une autorisation est de 15 mois. La variabilité est élevée : 55% des projets mettent plus d'un an à boucler la procédure, avec des extrêmes pouvant aller jusqu'à 4 ans, pour ceux qui aboutissent. Comparé aux autres pays, les seuils français sont très bas : l'autorisation avec étude d'impact est nécessaire à partir de 450 porcs à l'engrais, ou une cinquantaine de truies naisseur engraisseur, soit 4 à 5 fois moins que le seuil prévu par la directive IPPC.
En Espagne, la pression sociétale est encore faible, et il existe de la place pour de nouveaux développements. Cependant, la forte croissance des dernières années a aussi été une course de vitesse avant que ne se mettent en place des réglementations plus contraignantes. L'ordonnancement zootechnique et sanitaire qui se construit à l'échelle du pays devrait entraîner des restructurations : fermeture des petites unités et montée en puissance d'une production porcine très professionnelle, basée sur des élevages spécialisés à base de multisite et d'intégration.
Au-delà des problématiques propres à chaque pays, des modalités de leurs réglementations et des effets induits sur leur secteur porcin, des constats communs peuvent être faits.
Il existe des effets de seuil, induits par les réglementations sur les Installations classées (ou leur équivalent). Au Danemark, les données récentes révèlent un fort développement des élevages dont la dimension est juste inférieure au seuil de l'étude d'impact (< 250 unités animales). En France, l'étude statistique sur 611 projets d'élevages porcins a mis en évidence l'interaction existant entre la façon de démarrer une activité porcine et la taille des projets, qui conditionne les contraintes.
Mais les seuils au-delà desquels il faut une autorisation sont différents selon les pays. Ils sont pénalisants pour la France où la réglementation sur les Installations classées impose une étude d'impact à partir de 450 animaux équivalents, soit une cinquantaine de truies naisseur engraisseur. Les autres pays appliquent les valeurs proposées par la directive IPPC, c'est à dire 750 truies en naissage ou 2 000 places de porc pour l'engraissement, soit 230 à 250 truies en système naisseur engraisseur. Au Danemark, il faut une autorisation et une étude d'impact environnemental à partir de 250 Unités Animales (soit 230 truies naisseur engraisseur). L'étude d'impact peut cependant être exigée en dessous, si la sensibilité du milieu ou la nature du projet le justifient. En Catalogne, l'autorisation (avec étude d'impact) est nécessaire au-delà de 250 truies naisseur engraisseur (environ). Cette région a transcrit la directive IPPC selon un système intéressant, à 3 étages. Elle a créé un régime intermédiaire entre la déclaration et l'autorisation : la licence environnementale, dont les procédures sont adaptées au niveau de risques encouru par l'environnement, c'est à dire plus simples que pour des élevages de plus grande dimension.
Les études d'impact sont longues et coûteuses, dans tous les pays.
L'utilisation agronomique des déjections s'impose partout comme la solution de base. Priorité est donnée, partout, à l'épandage du lisier brut. Des solutions collectives de transport et/ou de traitement apparaissent lorsque la densité des productions animales l'exige, dont certaines peuvent être de grande ampleur (les Pays-Bas ont été pionniers en la matière, l'Espagne met en place des usines de cogénération). La France est plutôt championne du traitement individuel.
Une évolution se dessine vers un resserrement des contraintes : limitation des apports totaux d'azote et pas seulement de l'azote organique comme stipulé dans la directive nitrates (Danemark, Pays-Bas, Catalogne, projet de redevance azote en France), prise en compte des rejets de phosphates (Pays-Bas en routine, Danemark en préparation), normes plus strictes comme au Danemark qui est passé le 1er août 2002 à 140 kg d'azote total à l'hectare pour les exploitations porcines.
Les contraintes environnementales se gèrent globalement au niveau de l'exploitation. D'autres productions animales que le porc produisent des rejets au sein de l'exploitation. Par ailleurs, l'utilisation des fertilisants organiques dépend des productions végétales en place, de leurs rendements, de la rotation des cultures, des sols, du climat…
Des ajustements aux contraintes locales sont possibles, par la délocalisation de l'exploitation porcine, l'organisation spatiale (élevages multisites en Espagne et au Danemark) et l'intégration (Espagne).
Enfin, la gestion environnementale de l'élevage porcin est de plus en plus affaire de spécialiste. Il faut à la fois maîtriser la production des effluents, gérer l'utilisation par les cultures en tenant compte des contraintes du sol et du climat, et produire des justificatifs. Seuls des élevages et exploitations d'une certaine dimension pourront s'y engager.
